1.2) PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Los principios constitucionales pueden ser definidos como aquellos
principios generales del Derecho, que derivan de los valores superiores, en
cuanto que especificación de los mismos, que vienen reconocidos en el ámbito de
las normas constitucionales. La Constitución es la suma del Estado; la síntesis
histórica de un pueblo que precisa de un documento con primacía formal sobre
las demás normas, para hacer pragmático su contenido programático. Además de la
interpretación constitucional que en este caso es el camino más recomendable
para comprender qué es la Constitución, es conveniente llevar a cabo el
análisis propuesto situando a la Constitución en el marco de la teoría de los
sistemas jurídico19 que permite ubicar a la carta magna como un subsistema dentro
del universo jurídico integrado por todas las normas jurídicas. El lugar que
cada una de ellas ocupa en este escenario está determinado por su jerarquía
que, tratándose de la Constitución, hemos determinado a partir de ciertos
principios que como norma jurídica o corpus de normas jurídicas le son
exclusivos: supremacía, fundamentalidad, inviolabilidad, permanencia.
Estos son principios que la teoría constitucional asigna a todas las
Constituciones por tratarse del documento jurídico de mayor jerarquía dentro de
cada universo jurídico. Otra cosa son los grandes lineamientos contenidos de
manera exclusiva en cada texto constitucional que definen a un pueblo y a un
Estado. En este orden de ideas, los principios constitucionales son las
prescripciones esenciales que de manera expresa o tácita están contenidas en la
Constitución. En cada país existen unos principios fundamentales que orientan y
regulan todas las actividades sociales. La constitución de cada país busca ser
un reflejo de esos principios.
Un principio no es una garantía. Un principio es la base de una garantía.
Los principios constitucionales se dividen en:
1. Principio de Limitación: Es la relación recíproca de restricción por
razones de bienestar público entre los órganos del poder público y los derechos
de los particulares. Los derechos subjetivos se pueden restringir en dos casos:
a. Los derechos constitucionales limitan al poder público por ejemplo el
recurso de inaplicabilidad de la ley.
b. El poder público restringe los derechos constitucionales particulares.
Por ejemplo el estado de sitio prohíbe el derecho a la reunión.
2. Principio de Funcionalidad: Base general para el equilibrio del poder de
los órganos establecidos, mediante la regla de división de poderes y
distribuyendo de manera equitativa el ejercicio del poder. Este rol de
equilibrio de las funciones lo juega la Constitución como agente distribuidor
de competencias. Esas competencias son:
• De gobierno. Crea el Derecho. Se vincula con su validez.
• De administración. Conserva el Derecho. Se vincula con su eficiencia.
• De jurisdicción. Aplica el Derecho a conflicto de interese. Se vincula
con la eficacia.
3. Principio de No Concentración: Impone límites a las facultades o
atribuciones otorgadas. Se expresa en la prohibición de la suma del poder
público, en la prohibición al Presidente de la República de funciones
judiciales.
4. Principio de Cooperación: Se entiende como principio de cooperación un
supuesto pragmático muy general de intercambio comunicativo, por el que se
espera un determinado comportamiento en los interlocutores, como consecuencia
de un acuerdo previo, de colaboración en la tarea de comunicarse. Puede
definirse, por tanto, como un principio general que guía a los interlocutores
en la conversación. El principio de cooperación nace, no de la condescendencia
o de la imposición sino del reconocimiento de que trabajando con otros por el
bien común beneficiamos a la humanidad como un todo y por lo tanto a nosotros
mismos. El principal obstáculo de tal reconocimiento y deseo de cooperación es
que inicialmente deben ser sacrificados el orgullo y el sentimiento de
superioridad. La cooperación existe hoy en variados niveles y para distintos
sectores del quehacer humano. En muchos casos está basada en intereses
individuales o nacionales.
5. Principio de No Bloqueo: Impone límites de fiscalización de otro poder.
Está dirigido a evitar la frustración de los actos de gobierno. Con él se
impide la creación del Derecho sea frenada. No debe confundirse con el
principio de control, que está dirigido a impedir que la constitución no sea
aplicada correctamente.
6. Principio de Supremacía: Garantía de relación supra y subordinación de
todo el ordenamiento jurídico determinado a la constitución positiva. Existe
una relación supra porque la constitución es la máxima jerarquía.
7. Principio de Unidad: Es compatibilidad que debe existir en todas las
normas sean ellas de igual o diferente nivel.
8. Principio de Razonabilidad: Fundamentos que informa que los actos de los
poderes públicos deben seguir el debido proceso bajo pena de ser declarados
constitucionales.
9. Principio de Control: bases que establece que la constitución
prevalecerá en su aplicación sobre las leyes o normas inferiores del
ordenamiento jurídico. Es el principio mediante el cual acepta:
- La aplicabilidad de la constitución.
- Restablecer todo aquello que no esté conforme a la constitución.
10. Principio de Estabilidad: Base que trata de asegurar la vigencia en el
tiempo de la constitución evitando que la transitoriedad de un gobierno la
cambie. Existe forma de poner estabilidad como ser:
- Imponiendo limitaciones en el texto: la constitución indica las partes
que se puede modificar o no.
- Imponiendo procedimientos de largo plazo: las modificaciones se realizan
en 2 periodos constitucionales.
- Prohibición de la Reforma en Circunstancias Especiales: por ejemplo en
gobiernos de facto, guerras, etc.
11. Principio de Efectividad: Fundamento que trata de asegurar el
cumplimiento de la constitución por parte de los órganos encargados de su aplicación,
imponiendo para ello sanciones en la misma constitución. Por ejemplo: el
proceso de responsabilidades de altos funcionarios públicos.
1.3. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CENTRAL, DESCENTRALIZADA E
INSTITUTOS AUTONOMOS:
Niveles de la Administración Pública:
- Administración Pública Nacional: Se rige por las disposiciones de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, esta Ley creada con la finalidad de
ampliar y organizar la administración del Estado atendiendo a la organización y
competencia de los poderes públicos, establecidos en la Constitución de forma
descentralizada, regulando políticas administrativas y estableciendo normas
básicas sobre los archivos y registros públicos.
La Administración Pública, es una organización que está conformada por las
personas jurídicas estatales (entes) y por sus órganos, como lo precisa la Ley
Orgánica de la Administración Pública Art 15
- Administración Pública Central: Según el Artículo 45 de La Ley Orgánica
de la Administración Pública Son órganos superiores de dirección de la
administración pública Central, El Presidente o Presidenta de la República, el
Vicepresidente Ejecutivo o la Vice Presidenta Ejecutiva, El Consejo de
Ministros ,los ministros o ministras y los viceministros o viceministros. Son
Órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, La
Procuraduría General de la República, El Consejo de Estado, el Consejo de
Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes ministeriales.
- El Presidente de la República: El poder ejecutivo reside en el presidente
el cual tiene entre sus funciones administrativas, el manejo de la Hacienda
Pública Nacional: Decretar créditos adicionales, precia autorización de la
asamblea nacional, negociar emprestititos nacionales, celebrar contratos de
interés nacional, designar el procurador, fijar el numero de ministros entre
otros.
- El Vicepresidente ejecutivo: (Atribuciones Administrativas) Dentro de sus
funciones administrativas, tiene la coordinación de la administración pública
nacional de conformidad con la instrucciones del presidente. Presidir el
Consejo de Ministros previa autorización del Presidente, coordinar relaciones
con la Asamblea Nacional, entre otros.
- Los Ministros y Viceministros: Según el Art. 242 de la CNRBV, los
Ministros son órganos directos del Presidente, reunidos conjuntamente con el
Vicepresidente forman el Consejo de Ministros, son responsables de sus propias
resoluciones solidariamente, es decir que ningún ministro puede escudarse en
los demás, sus actuaciones se rigen por la Ley Orgánica de la Administración
Central, actualmente la conformación de los ministerios es la siguiente:
Ministerio de Interior y Justicia, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Finanzas, Ministerio de la Defensa, Ministerio de Educación
Cultura y Deporte, Ministerio de educación Superior,, Ministerio de Salud y
Desarrollo Social, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Infraestructura,
Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, Ministerio de Planificación y Desarrollo , Ministerio de Ciencia y
Tecnología, Ministerio de la Secretaria de la Presidencia.
El manejo de los recursos en los ministerios viene de la cuota que se le
asignan del total del Presupuesto nacional, consta de dos etapas, la primera de
una formulación y la segunda que es la ejecución. La cual distribuyen a sus
dependencias por medio de Órdenes de Pago, que le son depositadas en una
entidad financiera del Estado. A partir del año 2006 la formulación y ejecución
del presupuesto en los ministerios se está realizando por la elaboración de
proyectos, solo los proyectos aprobados son los que recibirán recursos.
- Administración Publica Descentralizada: La descentralización de la
Administración Pública se desarrolla atendiendo al principio de simplicidad en
los trámites administrativos, para ello se creó la Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos de 1.999, se destinó específicamente a desarrollar, en
detalle el principio de simplificación con el objeto de racionalizar las
tramitaciones que realiza los particulares ante la Administración Pública, para
mejorar su eficiencia, utilidad y celeridad, así como reducir gastos
operativos.
Articulo 30 LOAP "Con el principio de profundizar la democracia y de
incrementar la eficiencia y eficacia de la gestión de la Administración
Pública, se podrán descentralizar competencias y servicios públicos de la
República a los estados y municipios, y de los estados y municipios, de
conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la
Ley.
Entes de la Descentralización Funcional: Está clasificada en Institutos
autónomos, Empresas del Estado, Empresas Matrices, Fundaciones del Estado y
asociaciones y sociedades civiles del Estado.
Institutos autónomos: Son organismos oficiales con personalidad jurídica,
financiados por el Estado, esta figura se crea con la finalidad de que su
desempeño sea más ágil a la hora de brindar soluciones, sin tener que recurrir
a un nivel central.(no dependen de las decisiones de Ministros o Consejo de
Ministros)
Por ejemplo el INCE el INVIC, es decir constituyen un modelo de
descentralización administrativa. Debido a que en el manejo de los recursos
también gozan de autonomía, están sujetos a Rendir cuentas a la Contraloría
General de la República. Su creación es por medio de Ley desde la Constitución
de 1961 y está a cargo del Poder Legislativo.
Empresas del Estado: Art. 100 de la LOAP."Son empresas del Estado las
sociedades mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos
metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados
funcionalmente a los que se refieren esta Ley, solos o conjuntamente, tengan
una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social
Empresas Matrices: Según el Art. 105 de LOAP, se refiere la operación a la
vinculación existente de varias empresas del Estado en mismo sector y estas
pueden ser creadas, por el Presidente, por los Gobernadores y Alcaldes.
Fundaciones del Estado: Según el Art. 108 de la LOAP, Son llamadas
fundaciones a los organismos que funcionan con patrimonio del Estado (mayor al
50%) , que se les considera de utilidad pública, por su carácter artístico,
científico o literario, por ejemplo el Centro Simón Bolívar.
Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado: Según la LOAP en este caso la
participación del Estado es en carácter de Socio o miembro con un aporte del
cincuenta por ciento o más del capital, deberán ser autorizadas por el
Presidente o Presidenta de la República, mediante decreto o a través de
resolución dictada por máximo jerarca descentralizado funcionalmente.
Administración Pública Estadal: Los Estados, son entidades autónomas, con
personalidad jurídica plena, obligadas a mantener la independencia, soberanía e
integridad nacional y a cumplir la Constitución de la República, esta autonomía
política, administrativa, jurídica y tributaria, tienen sus límites en la
Constitución, en cuanto al ejercicio de competencias.
De acuerdo al Art. 160 de CNRBV la administración de los Estados
corresponde a los gobernadores, su gestión será vigilada por el Contralor del
Estado, la funciones legislativas estarán a cargo del Consejo Legislativo los
Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas actuaran para
coordinar políticas de descentralización.
Administración Pública de los Distritos Metropolitanos: Los distritos
metropolitanos surgen cuando dos o más municipios desean unirse ya sea para
compartir la misma actividad económica, social o física, pueden ser de una
misma entidad federal o distinta, lo cual será evaluado por la Asamblea
Nacional, ejemplo el Distrito Metropolitano de Caracas (formado por el Estado
Miranda y Distrito Capital). La administración de los Distritos Metropolitanos
se realizara atendiendo a las condiciones poblacionales, desarrollo económico y
social, según el Art. 172 CNRBV, las competencias metropolitanas serán asumidas
por los órganos de gobierno del respectivo distrito metropolitano.
Administración Pública de los Municipios: La administración de los
municipio corresponde al Alcalde, el control y vigilancia de de los ingresos y
gastos corresponde al Contralor municipal, los cuales gozan de autonomía
orgánica según la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el poder legislativo,
corresponde al concejo integrado por los concejales.
1.4) REGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA
De acuerdo al artículo 1 y 2 nos dice:
Artículo 1°: La Administración Pública Central está integrada por la
Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República, los
Ministerios y demás órganos creados o que se crearen de conformidad con la ley.
Artículo 2°: Los órganos que integran la Administración Pública Central
estarán regulados internamente por un Reglamento Orgánico, el cual deberá ser
decretado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.
1.4.1) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL
La Administración Pública Central, es el conjunto de órganos dependientes
jerárquicamente del Presidente de la República, en su carácter de Jefe del
Ejecutivo Nacional, cuyos actos se imputan a la República, conceptuada como
personificación del Estado. La característica fundamental de la Administración
Pública Central, es que la misma se encuentra integrada por un conjunto de
órganos carentes de personalidad jurídica, que se subsumen en la personalidad
de la República de Venezuela, formando parte de una estructura jerarquizada.
Los órganos que constituyen esta rama de la Administración Pública, se
encuentran claramente establecidos en la Ley Orgánica de la Administración
Central, siendo éstos: la Presidencia de la República, los Ministerios
(artículo 20), el Consejo de Ministros (artículo 90), y las Oficinas Centrales
de la Presidencia de la República (artículo 40). El Decreto 1.492, al referirse
a los órganos de la Administración Pública Central, está haciendo referencia a
los enumerados con anterioridad, quedando sometidos a las disposiciones
establecidas en él, a excepción del Ministerio de la Defensa y sus entes
adscritos, los cuales se encuentran expresamente excluidos, de conformidad con
el aparte único del artículo primero del referido Decreto.
La doctrina postula el carácter antibiológico del vocablo, en virtud que
adopta dos significados distintos, e inclusive contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realización de una acción para el logro de uno
o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestión de esos asuntos.
b. A la Persona u Organización que realiza la acción o gestión.
Ahora bien, el Artículo 141 de CRBV preceptúa:
"La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en
el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho". Podemos definir la Administración Pública como el contenido
esencial de la actividad de correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a
las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los
bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general,
dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se somete al
marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la
emisión y realización del contenido de actos administrativos emitidos
exprofeso.
1.4.2) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA. DESCONCENTRACIÓN AUTONOMÍA
FUNCIONAL
La Administración Pública Descentralizada está compuesta por diferentes
personas jurídicas, dotadas de personalidad jurídica propia en virtud de la
particular actividad que desarrollan. En este tipo de administración
encontramos a los entes autárquicos y a las ahora inexistentes empresas
estatales, sociedades del estado y sociedades con participación estatal. A
nivel nacional, dentro de los órganos que conforman la Administración Pública
destaca la Administración Descentralizada funcionalmente, la cual está
integrada de la forma siguiente:
1.- Los entes creados bajo formas de derecho público, dentro de los cuales
destaca:
-Los establecimientos públicos institucionales, figura que corresponde a
los institutos autónomos,
-Los establecimientos públicos corporativos, dentro de los cuales se
incluyen las universidades nacionales, los colegios profesionales y las
academias nacionales y
-Los establecimientos públicos asociativos.
2.- Los entes creados bajo formas de derecho privado, integrados por:
-Las sociedades mercantiles de capital público, comúnmente denominadas
empresas del Estado,
-Las asociaciones y sociedades civiles del Estado y
-Las fundaciones del Estado.
Los entes que conforman la Administración Descentralizada funcionalmente se
caracterizan por la presencia de personalidad jurídica y patrimonio propio e
independiente del Fisco Nacional. Como se desprende de lo anteriormente
expuesto, los institutos autónomos forman parte de la Administración Descentralizada
funcionalmente y los mismos se pueden conceptualizar como entes de derecho
público creados por ley, con patrimonio propio e independiente del Fisco
Nacional, dotados de personalidad jurídica y sometida a la tutela de la
República. La administración del Estado moderno se facilita a través de estas
figuras de la "descentralización" y de la
"desconcentración". La desconcentración consiste en la delegación de
importantes poderes decisorios que se hace a determinados agentes del poder
central (gobernadores, por ejemplo) con los cuales mantiene el Ejecutivo una
relación jerárquica. La descentralización, en cambio, transfiere poderes a
órganos con personalidad jurídica de derecho público distintos de los simples
agentes del poder central y, por lo tanto, sin relación de jerarquía con el
Presidente de la República.
La desconcentración implica la delegación de competencias al interior de
una dependencia o entidad pública. El instrumento legal para llevar a cabo la
desconcentración es la delegación a través de acto administrativo de la máxima
autoridad institucional, siempre que la norma aplicable lo permita. La
administración descentralizada Tiene personalidad jurídica, patrimonio propio,
autonomía financiera, normativa y de gestión. Está conformada por Institutos
Autónomos, Empresas del Estado, S.R.L (Sociedades de responsabilidad limitada)
y por sociedades civiles y mercantiles. Aquí hay una heterogeneidad
administrativa y una relación de coordinación. Es la AP autónoma.
El poder descentralizado está formado por estructuras administrativas
autónomas que tienen incluso ciertas potestades que les atribuye la ley. Ej.
Expropiaciones.
- Poder Federal: Es una repartición de poderes entre los distintos entes
político territoriales. Así, entre los Gobernadores y el Presidente no existe
un poder de superposición (no hay relaciones jerárquicas entre ellos), igual
sucede con los municipio.
- Control de Tutela: El poder central (Presidente y ministros), controla
las actividades de los entes Autónomos AP Descentralizada.
Es un control político de las decisiones. No es un control administrativo,
el superior no puede revocar AA que dicte el instituto porque no hay realmente
una relación de superioridad, tampoco se pueden destituir a sus directivos. Ej.
UCV e IND.
Los órganos desconcentrados tienen autonomía funcional, financiera y de
gestión, pero no tienen personalidad jurídica y sobre ellos se ejerce un
control jerárquico. Lo que marca los niveles es el control que se ejerza sobre
la AP de que se trate, si no hay controles estamos frente al nivel de la
Administración Federal, puesto que goza de autonomía absoluta. En la
descentralización hay mediano control y mediana autonomía. La descentralización
es fundamental en cuanto a transferencia de competencias, lo cual se
caracteriza de la siguiente manera:
a. Descentralización Territorial: El órgano descentralizado es creado por
ley, tienen personalidad jurídica, tienen patrimonio propio y sus autoridades
son elegidas por votación popular. Este tipo de descentralización no existe en
Venezuela, como ya se ha dicho, aquí lo que existe es el Municipio que es una
figura muy parecida a la descentralización territorial.
b. Descentralización Funcional: El órgano descentralizado es creado por
ley, tiene patrimonio propio, pero sus autoridades no son elegidas por votación
popular.
1.4.3) JERARQUIA ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y CARACTERISTICAS.
La jerarquía administrativa son los niveles en los que una persona
determinada se puede desarrollar a lo largo de su trabajo. La jerarquía es la
típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la
subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior. El
resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los diversos
órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa
competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la
Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la
división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una
distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor.
La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo.
En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por
el superior jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que
configurarían actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien
disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.
Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los
organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de
tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerárquico resuelve los
conflictos de competencia al interior de una misma entidad. Además, decide la
separación de inferior de la tramitación de los procedimientos administrativos
respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención.
Además, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del
acto emitido por el inferior. Finalmente, y en mérito de la diferencia de
nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que
se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo
el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad
que emite la resolución impugnada.
Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un
período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples
organismos autónomos y descentralizados y la atenuación de los mecanismos de
control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La
existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la
avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido
a las reglas del procedimiento sancionador – con todas las garantía que ello
conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de
las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la
jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido período de
evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la acerca a esquemas
similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada, en los
cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar diseños en los
cuales simplemente se ejecutan directivas.
CARACTERISTICAS:
La jerarquía de administración posee ciertas características inherentes que
la diferencian de otras disciplinas:
- Universalidad: Existe en cualquier grupo social y es susceptible de
aplicarse lo mismo en una empresa industrial, el ejército, un hospital, una
escuela, etc.
- Valor Instrumental: Dado que su finalidad es eminentemente práctica, la
administración resulta ser un medio para lograr un fin y no un fin en sí misma:
mediante ésta se busca obtener un resultado.
- Unidad Temporal: Aunque para fines didácticos se distingan diversas fases
y etapas en el proceso administrativo, esto no significa que existan
aisladamente. Todas las partes del proceso administrativo existen
simultáneamente.
- Amplitud de ejercicio: Se aplica en todos los niveles o subsistemas de
una organización formal.
- Especificidad: Aunque la administración se auxilie de otras ciencias y
técnicas, tiene características propias que le proporcionan su carácter
específico.
- Interdisciplinariedad: La administración es afín a todas aquellas
ciencias y técnicas relacionadas con la eficiencia en el trabajo.
- Flexibilidad: los principios administrativos se adaptan a las necesidades
propias de cada grupo social en donde se aplican. La rigidez en la
administración es inoperante.
1.4.4) DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: CONCEPTO CARACTERISTICAS Y CLASES.
CONCEPTO: la descentralización, consiste en confiar la realización de
algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración
central una relación que no es la de jerarquía" y "el único carácter
que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de
que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía
orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos. La descentralización
administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el
régimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el
ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes
estatales frente a los poderes federales.
Además, en tanto que la descentralización administrativa es creada por el
poder central, en la descentralización federal los estados miembros son los que
crean al Estado federal, participan en la formación de la voluntad de éste y su
competencia no es derivada, como es la de los órganos administrativos
descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que
las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden
reservadas a los Estados miembros.
Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en
que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes
públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonios
propios, y responsables de una actividad específica de interés público. A
través de esta forma de organización y acción administrativas, que es la
descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios
públicos específicos.
CARACTERISTICAS:
• Formas que se sitúan dentro de la centralización administrativa.
• Los organismos desconcentrados no gozan de autonomía económica.
• La autonomía técnica es la verdadera justificación de la
desconcentración.
• Estos órganos no cuentan con patrimonio propio.
• Son creados por una disposición jurídica, regidos por una ley o acuerdo
del Ejecutivo Federal, según sea el caso.
• La competencia exclusiva de los órganos desconcentrados es limitada ya
que está sometida al poder central.
• No posee personalidad jurídica ya que tan sólo implica el traslado de
competencia de unos órganos.
CLASES:
Se dan tres clases de Descentralización Administrativa: La Territorial, la
Institucional y la descentralización administrativa por Colaboración.
1. La Descentralización Administrativa Territorial: Lo descentralización
administrativa territorial, compro¬mete la transferencia de funciones y
competencias a or¬ganismos desintegrados del poder central, que las ejer¬cen
dentro de su correspondiente ámbito espacial, lla¬mado territorio, localidad,
circunscripción, zona, re¬gión, etc., y cuya mejor forma evolucionada de tal
in¬tercambio "in loco" entre ¡a Administración y los admi¬nistrados,
la constituyen los municipios o comunas, co¬mo entes locales genuinos,
anteriores históricamente al Estado.
Desde luego, este tipo de descentralización, de suyo sus¬cita un problema
político, reflejado frecuentemente en los movimientos de autonomismo político,
del regiona¬lismo, del municipalismo y del provincialismo, como síntoma de un
nuevo feudalismo, que pugna por antepo¬ner los intereses locales en contra de
la tiranía de los in¬tereses generales.
2. La Descentralización Administrativa Institucional: De otra parte,
compromete la dinamización de una fun¬ción particular de índole eminentemente
técnica y de servicio, con independencia del poder central, dotada de
atribuciones exclusivas, de recursos especiales y de personalidad jurídica
propia.
En esta clase de descentralización, no prima el interés local, sino que
sobresale el interés del servicio que la Administración del Estado asume en
nuestros días an¬te las nuevas necesidades de tipo económico-social. Las
entidades institucionales descentralizadas son conoci¬das con el nombre de
"establecimientos públicos", según la doctrina francesa, y con el
nombre de "institu¬ciones paraestatales", según la doctrina italiana.
(Sa-yagués Laso).
3. Por último, la Descentralización Administrativa por Colaboración:
Llamada corporativa, se refiere a los llama¬dos establecimientos de utilidad
pública, entre los cua¬les están las corporaciones, las universidades
particu-lares, los colegios profesionales, los patronatos naciona¬les, las fundaciones,
los institutos, etc., que, si es ver¬dad que no forman parte de La
Administración pública con la que no tienen relaciones de jerarquía ni de
depen¬dencia, en cambio, colaboran con la función que reali¬za el Estado. En
nuestro país, en la práctica, se hallan dinamizados estos tres tipos de
descentralización.
1.5) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FUNCIONES DEL ESTADO: FUNCIONES Y ACTOS
ESTATALES
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: es un término de límites imprecisos que define al
conjunto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del
Estado. Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la
ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma
inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen
de forma mediata. Está integrada principalmente por el poder ejecutivo y los
organismos que dependen de éste. Por excepción, algunas dependencias del poder
ejecutivo no integran la noción de "administración pública" (como las
empresas estatales), a la vez que pueden existir áreas de "administración
pública" en los otros dos poderes o en organismos estatales que no
dependan de ninguno.
La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación
pública, así como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la
policía y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran los
servicios públicos prestados por organizaciones privadas por habilitación del
Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la
función legislativa ni la función judicial del Estado.
FUNCIONES DEL ESTADO: El Estado es la principal unidad política,
administrativa y territorial. Aristóteles explicaba que las funciones que el
Estado debía cumplir eran: las de deliberación, mando y justicia, con algunas
variantes. Tal enumeración, resume la mayor parte de las funciones atribuidas
al Estado. Es de tener en cuenta que la principal función del estado consiste
en satisfacer los fines fundamentales y complementarios de la población,
organizadas en las diferentes comunidades que hacen vida en el territorio
nacional, garantizándoles la libertad, la igualdad y demás derechos
fundamentales del hombre.
La misma etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto:
este proviene del latín "Fungere", que significa hacer, cumplir,
ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del
campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que ellas sean, la función
significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera
privada y pública.
El Estado desempeña tres funciones principalmente:
• Gestionar las relaciones internacionales; es decir, establecer acuerdos
con otros países sobre transacciones económicas, intercambios comerciales,
tránsito de personas, modificación de fronteras, etc. Generalmente estos
aspectos se solucionan de forma pacífica, aunque en ciertas ocasiones surgen
conflictos y se declaran guerras.
• Controlar y organizar el interior de su territorio; es decir, organizar
el gobierno y determinar los derechos y deberes que tienen los ciudadanos.
Algunos Estados no consiguen controlar ciertas zonas de su territorio en las
que existen ejércitos particulares y guerrillas, frente a los que la población
está desprotegida. Otras veces, son los propios gobiernos los que vulneran los
derechos y oprimen a sus ciudadanos.
• Proporcionar servicios a la población, como seguridad, educación, sanidad
o infraestructuras. En este sentido existen grandes diferencias entre los
servicios que ofrecen los Estados más ricos y los más pobres.
Hay Estados ricos que ofrecen a sus ciudadanos muchos servicios, como
sanidad y educación gratuita y salarios para los parados, los enfermos o los
pensionistas. Para ello exigen impuestos a la población y gestionan sus
recursos con eficiencia. La mayoría de estos países están en Europa. En cambio,
otros ofrecen menos servicios públicos, pero también recaudan menos impuestos a
la ciudadanía. Este sistema genera grandes desigualdades y numerosas bolsas de
pobreza. El ejemplo más representativo es Estados Unidos. En el caso de los
países más pobres, el Estado no tiene recursos y casi no ofrece ningún servicio
a sus ciudadanos, por lo que la mayoría de la población carece de protección
social.
FUNCIONES Y ACTOS ESTATALES: las funciones-poderes del Estado están
llamadas a una colaboración y a un control recíproco que garantice de forma más
adecuada el criterio esencial de evitar la concentración de poder en un sólo
órgano por medio de la división de poderes. Desde hace siglos el hombre habla
de la función jurisdiccional como contralora de los actos de relación jurídico-social
de gobernantes y ciudadanos. Es la función que hace del poder judicial el
garante del Estado de Derecho, y decir Estado de Derecho no es mencionar una
expresión tras la cual los gobernantes finjan someterse a la norma y los
ciudadanos, pedir derechos sin contrapeso de deberes.
Existe una tendencia a incluir junto a la división "horizontal"
de los poderes una división "vertical" de la descentralización
territorial del poder del Estado. Ahora no se trata ya de mantener el
equilibrio constitucional a través de la articulación de los órganos del
Estado, sino de asegurar la vigencia concreta de la Constitución a través de
determinados mecanismos jurídicos. Función de Control de la Constitucionalidad,
esta perspectiva sistemática constituye un substrato dogmático y orgánico que
puede permitir una concepción y un funcionamiento más nítidos de la función de
la defensa de la Constitución. No cabe una distinción "jurídica" de
las funciones de jurisdicción, legislación y ejecución, ya que esto incorpora
también una descripción de las funciones sociales que aquellos desempeñan en el
contenido histórico. El contenido jurídico-constitucional de la articulación de
las funciones en la figura histórica que se describe no es otro que la
aplicación de aquel conocimiento a la realidad social. Se ha señalado ya con
frecuencia y énfasis el riesgo contemporáneo de disolución de la orientación
jurídica general del Estado en un conglomerado pluralista, al que se atribuye
con buenas razones rasgos neo corporativistas; la división de poderes podría
servir de indicador de ese riesgo, en la medida en que es en sí misma resultado
de una resuelta orientación jurídico-fundamental.
Y podría hacerlo también respecto de la concentración de poder en el
interior de toda una serie de esferas o instituciones, tanto públicas como
privadas, en las que ha quedado excluida una plena vigencia de la Constitución,
con la consiguiente redacción de la capacidad de esta de impregnar con su
contenido jurídico-fundamental todos los ámbitos de la Sociedad y del Estado. A
medida que se acentúa la unidad de la soberanía, la división de poderes tiende
a entenderse como una separación estricta entre los órganos superiores del
Estado en base a una distinción de las funciones según un criterio material.
Para que el Estado pueda cumplir correctamente con todas sus funciones, hay
que resolver los aspectos constitucionales deficientes que provocaron un
sistema político que se puede caracterizar como rígidamente representativo y
fuertemente centralizado. De allí, que nuestra democracia no tenga elementos
participativos sino meramente representativos. Es decir, debemos pasar de una
democracia representativa a una democracia participativa, donde la Sociedad
Civil tenga cabida como actor social. El individuo no sólo tiene necesidades
primarias de alimento y habitación, sino que también debe educarse, distraerse,
completar su vida con la apreciación y goce de la cultura.
La Constitución, por medio de los principios que consagra, obliga al Estado
a la conformación del orden social. Esa función, a la cual está obligado el
Estado Social y Democrático de Derecho, se realiza a través de dos formas,
principalmente. Por una parte, conformando el orden social y, por la otra,
mediante la participación del Estado mismo, o de alguno de sus entes de derecho
público o privado, en el orden social y económico. Pero, frente a estos deberes
del Estado, también existen deberes de los particulares, relativos a la
asistencia, educación y bienestar, en general, del pueblo.
Estas obligaciones de los particulares, derivadas de la solidaridad social,
se expresan en el compromiso de cooperar con la comunidad y con el Estado. El
compromiso que impone la solidaridad social no se queda en una instancia moral
sino que el Estado, por medio de las leyes, puede (y también debe) exigir la
participación en la resolución de los problemas que derivan de la necesidad de
la transformación del orden social. Las obligaciones de los hombres en razón de
la solidaridad social (señala la Constitución) son proporcionales a sus
respectivas capacidades.
1.6) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ACCIÓN DE LOS PARTICULARES: EL INTERES
PÚBLICO Y EL PODER PÚBLICO.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ACCIÓN DE LOS PARTICULARES: La Administración
Pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder
Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la
misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma
inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr
con ello el bien general; dicha atribución tiende a la realización de un
servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su
ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del contenido de
actos administrativos. La doctrina postula el carácter anti biológico del
vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive
contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realización de una acción para el logro de uno
o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestión de esos asuntos.
b. A la Persona u Organización que realiza la acción o gestión.
Ahora bien, el Artículo 141 de CRBV preceptúa:
"La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en
el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho".
De acuerdo al Artículo 5; La Administración Pública está al servicio de los
particulares y en su actuación dará preferencia a la atención de los
requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades. La
Administración Pública debe asegurar a los particulares la efectividad de sus
derechos cuando se relacionen con ella. Además, tendrá entre sus objetivos la
continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de
acuerdo con las políticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos
disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los
servicios de la Administración Pública, sus contenidos y los correspondientes
estándares de calidad.
La Administración Pública desarrollará su actividad y se organizará de
manera que los particulares:
1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de
documentos administrativos, y recibir información de interés general por medios
telefónicos, informáticos y telemáticos.
2. Puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recursos
administrativos, sobre el funcionamiento de la Administración Pública.
3. Puedan acceder fácilmente a información actualizada sobre el esquema de
organización de los órganos y entes de la Administración Pública, así como a
guías informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y
prestaciones que ellos ofrecen.
EL INTERES PÚBLICO: es el resultado de un conjunto de intereses
individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos
que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, que aparece
con un contenido concreto, determinable, actual, eventual o potencial, personal
y directo de ellos, que pueden reconocer en él, su propio querer y su propia
valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o
lo afecten, a los que desplaza sin aniquilarlos.